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Der Kanton hat sein Fusionsziel klar verfehlt

Als 2005 das Gemeindefusionsgesetz in Kraft trat, setzte der damalige Regierungsrat Werner Luginbühl ein klares Ziel: Bis 2017 soll der Gemeindestand von 398 auf 300 sinken. Heute zählt der Kanton Bern noch immer 351 Gemeinden.

Quentin Schlapbach

300 sei eine knackige Zahl, sagt Regierungsrat Christoph Neuhaus (SVP). «Aber die Zahl ist nicht von mir.» Es war Werner Luginbühl (damals SVP, heute BDP), der Amtsvorgänger von Neuhaus, der die Zahl 300 ins Spiel brachte. Nach Inkrafttreten des Gemeindefusionsgesetzes 2005 setzte Luginbühl das Ziel, dass der Kanton in zwölf Jahren nur noch 300 statt 398 Gemeinden zählt.

Diese Frist ist an ­Neujahr abgelaufen. Und jetzt ist klar: Das Vorhaben wurde nicht erreicht. Bern zählt heute 351 Gemeinden – so viele wie kein an­derer Schweizer Kanton. «Der Fusionsprozess läuft, aber im bernischen Tempo», sagt Neuhaus zum Nichteinhalten des Fahrplans und ergänzt: «Es ist schon einiges gegangen, und vieles steckt noch in der Pipeline.»

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Der Kanton Bern performt in dieser Statistik klar unterdurchschnittlich. Dennoch herrscht auch hier mehrheitlich der Konsens, dass sich Fusionen letztlich po­sitiv auswirken – nicht zuletzt finanziell. Aber genau an dieser Theorie gibt es neue Zweifel.

23 Millionen Subventionen

Eine im Dezember veröffentlichte Studie der Universität St. Gallen zeigt, dass Gemeindefusionen keine finanziellen Vorteile mit sich bringen. Untersucht wurden 142 Gemeindefusionen aus den Jahren 2001 bis 2014. Kosteneinsparungen bei den Gemeindeausgaben blieben aus. Die Studie widerlegt damit ein häufig verwendetes Argument von Fusionsbefürwortern, wonach Fusionen Synergien freisetzen, die dann in tieferen Ausgaben münden.

Die Studie bringt auch die Kantone in Erklärungsnot. Gemäss Recherchen der «Rundschau» gaben die Kantone bisher 730 Millionen Franken für Fusionen aus. 23 Millionen Franken davon gehen auf das Konto der Berner Regierung.

Sind diese Ausgaben ­verhältnismässig? «Ja», sagt Christoph Neuhaus. «Die finanzielle Beteiligung des Kantons deckt hauptsächlich den ausserordentlichen Aufwand, den eine Fusion mit sich bringt», so der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektor. Wie sich neu fusionierte Gemeinden in der Folge organisierten und welche Leistungen sie erbrächten, sei deren Sache. Aus Sicht des Kantons sei vor allem eines wichtig: «Wir brauchen leistungsfähige Gemeinden als Ansprechpartner.»

Aus acht Gemeinden wurde eine einzige: Der Gemeindezusammenschluss von Fraubrunnen 2014 ist der bisher grösste Erfolg der kantonalen Fusionsbemühungen. Bild: Walter Pfäffli
Aus acht Gemeinden wurde eine einzige: Der Gemeindezusammenschluss von Fraubrunnen 2014 ist der bisher grösste Erfolg der kantonalen Fusionsbemühungen. Bild: Walter Pfäffli

Nur noch 100 Gemeinden?

Das sagt auch die Denkfabrik Avenir Suisse, die sich seit Jahren mit Gemeindefusionen beschäftigt. Ihr Argument für mehr Fusionen sind nicht in erster Linie finanzielle Vorteile, sondern der Rückgewinn von Gemeindeautonomie. «Das klingt nach einem abstrakten Argument», gibt der verantwortliche Studienleiter Lukas Rühli zu. Viele Bürger verbinden Fusionen gerade mit dem Verlust von Eigenständigkeit. Das sei aber ein Trugschluss, sagt Rühli: «In Wahrheit ist die Autonomie kleiner Gemeinden schon heute relativ gering.»

Der Grund: Über die Gemeindeausgaben bestimmt heute in weiten Teilen der Kanton mit seinen Vorgaben und Standards. Weil kleine Gemeinden allein nicht genug leistungsfähig sind, um diese Vorgaben zu erfüllen, delegieren sie ihre Aufgaben an Zweckverbände. Volksschule, ­Sozialhilfe, Feuerwehr: Auch im Kanton Bern gibt es für all diese Aufgaben Zweckverbände zuhauf.

«Je kleiner eine Gemeinde ist, desto geringer ist ihre Fähigkeit, Aufgaben autonom zu erfüllen. Deshalb braucht es mehr Fusionen.»

Lukas Rühli

Das Problem: Diese Verbände funktionieren in der Regel ­ohne demokratische Mitspracherechte. «Das widerspricht dem liberalen Ideal, dass Entschlüsse möglichst autonom und dezen­tral erfolgen sollten», sagt Rühli.

Um Autonomie zurückzugewinnen, brauche es leistungsstärkere Gemeinden, die ihre Aufgaben wieder eigenständig erledigen könnten, ist Rühli überzeugt. «Im Falle des Kantons Bern wäre das eine Zahl von rund 100 Gemeinden.» Diese Reduzierung würde zu einem gesunden Wettbewerb führen und die Gestaltungsmöglichkeiten innerhalb der Gemeinden – inklusive direktdemokratischer Mitsprache – deutlich erhöhen.

Ein offener Markt für Politiker

Mehr Gemeindewettbewerb: Das befürwortet auch Reiner Eichenberger, Professor für Finanzwissenschaft an der Uni Freiburg. Er sieht das grassierende Fusionsfieber der letzten Jahre aber kritisch. «Die heutige Realität ist, dass oft zwei schwache Gemeinden fusionieren und dann immer noch eine schwache Gemeinde bilden», sagt Eichenberger. Zudem sei unsinnig, dass Kantone Fusionen subventionieren. «Gute Fusionen sind ja im Interesse der Gemeinden.»

Eichenberger ist überzeugt: Kleine Gemeinden können genauso gut funktionieren wie grosse. Es brauche aber neue Rezepte, zum Beispiel bei einem der Hauptprobleme: der Neubesetzung von politischen Ämtern. «Ein offener Markt für Lokalpo­litiker würde dieses Problem lösen», so Eichenberger. Die Idee: Auch auswärtige Kandidaten könnten sich für Gemeindeämter bewerben. «Idealerweise ohne dass sie ihren Wohnort nach der Wahl in diese Gemeinde verlegen.»

«Die heutige Realität ist, dass oft zwei schwache Gemeinden fusionieren und dann immer noch eine schwache Gemeinde bilden.»

Reiner Eichenberger

Dass jemand in der Folge mehrere Ämter innehabe (zum Beispiel als Gemeinderat in drei Gemeinden), sei sogar explizit wünschenswert, so Eichenberger. «Das ist wie bei einem Berater: Dem vertraut man gerade, weil er mehr als nur einen Kunden hat.»

Den direkten Zusammenhang zwischen Gemeindegrösse und Autonomie sieht Eichenberger im Gegensatz zu Avenir Suisse nicht. «Mehr Gemeindeautonomie wäre auch mit den jetzigen Strukturen möglich. Der Kanton sollte den Gemeinden schlicht weniger Vorschriften bei der Umsetzung ihrer Aufgaben machen.» Starke Gemeinden hätten dann mehr Spielraum für eigene Lösungen. «Und schwache Gemeinden könnten die Dienste beim Kanton, bei anderen Gemeinden oder bei Privaten einkaufen. Oder in verschiedener Weise ­zusammenarbeiten.»

Es geht auch um Emotionen

Trotz der neu aufflammenden Kritik: Der Kanton Bern will an seiner bisherigen Praxis festhalten – auch was die Subventionen betrifft. «Es braucht einen Anreiz, damit sich Gemeinden überhaupt die Überlegungen für eine Fusion machen», sagt Christoph Neuhaus. Es ist deshalb durchaus realistisch, dass die Zahl 300 in den nächsten Jahren doch noch erreicht wird.

Wann das genau sein wird, will Neuhaus aber nicht prognostizieren. «Ich lasse mich auf keine Zahl behaften», sagt er mit weiser Voraussicht. Denn obwohl man sich über das Thema an Universitäten und Denkfabriken den Kopf zerbricht: Letztlich scheitern die meisten Fusionen immer noch an den Emotionen der Direktbetroffenen.

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