Streit um die Rolle des EU-Gerichtshofs

Ein Papier aus dem Aussendepartement widerspricht Kritikern des Rahmenabkommens. Es räumt aber ein, dass wichtige Entscheide künftig oft vom Europäischen Gerichtshof gefällt würden.

Wie gross wird sein Einfluss sein? Der Europäische Gerichtshof in Luxemburg. Foto: Getty Images

Wie gross wird sein Einfluss sein? Der Europäische Gerichtshof in Luxemburg. Foto: Getty Images

Dominik Feusi@feusl

Dass die Professoren Philipp Zurkinden und Carl Baudenbacher Ende Februar vor der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrats kritische Gutachten zum Entwurf eines Rahmenabkommens vorlegten, war nicht im Sinn des Aussendepartements (EDA). Umgehend sorgte es dem Vernehmen nach dafür, dass an der Kommissionssitzung Befürworter einer weiteren Integration der Schweiz in die EU mindestens mit Folien zu Wort kommen konnten. Und dass es selber Gelegenheit erhielt, in einer Stellungnahme auf die Gutachten zu reagieren.

Das Papier hätte geheim bleiben sollen. Es landete jedoch bei der NZZ, und auch dieser Redaktion liegt das Papier vor. Das EDA verzichtete darauf, die Argumente der Gutachten wissenschaftlich zu entkräften, und lässt es bei einer «Stellungnahme» bewenden. Es widerspricht dem früheren Präsidenten des Efta-­Gerichtshofs, Carl Baudenbacher, dass das Schiedsgericht nicht frei entscheiden könne, ob es eine Frage dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) vorlegen muss.

«Wortklaubereien»

Baudenbacher hatte rechtsvergleichend hergeleitet, dass der EuGH indirekt oder direkt in praktisch allen Fällen das letzte Wort haben werde und sich die Schweiz faktisch dem Gericht der Gegenpartei unterwerfe. Für Baudenbacher ist das problematisch, weil beim EuGH im Unterschied zu anderen höchsten Gerichten die Vertiefung der europäischen Integration die Auslegung von Recht bestimmen könne.

Das EDA verweist darauf, dass es im Text des Abkommens heisse, die Beantwortung einer Frage durch den EuGH müsse ­«relevant und notwendig» sein. Zudem zeige ein Entscheid des EuGH von 1982 – die «Polydor-Rechtsprechung» –, dass die Auslegung von EU-Recht Rücksicht auf Verträge mit Drittstaaten nehmen müsse.

Für Baudenbacher sind das «Wortklaubereien». Entscheidend sei der rechtsvergleichende Kontext, in dem das Abkommen stehe: «Es besteht kein Zweifel, dass ein Schein-Schiedsgericht, welches fast immer den EuGH fragen muss, wie es Georgien, Moldau und die Ukraine erhalten haben, das Modell ist, welches die EU Nichtmitgliedern ausserhalb des EWR anbietet.»

Der EuGH werde ein eigenständiges Schiedsgericht schon deshalb nicht anerkennen können, da er die einheitliche Auslegung des Vertragsrechts garantieren wolle. «Direkt oder indirekt entscheidet immer der EuGH.»

EDA ist nicht einverstanden

Das EDA hält im Papier fest, dass es «in vielen möglichen Streitfällen CH - EU wahrscheinlich» sei, dass der EuGH angerufen werde. Bezüglich der Stellung des Schiedsgerichts schreibt es, es handle es sich um ein «klassisches Schiedsgericht» – um umgehend nachzuschieben, dass es die Besonderheit aufweise, den EuGH beiziehen zu müssen.

Den Ausführungen des Basler Titularprofessors Philipp Zurkinden zu den Auswirkungen des Rahmenabkommens zu staatlichen Beihilfen widerspricht das EDA nur punktuell. Zurkinden hatte herausgearbeitet, dass viele Regelungen der Schweiz – von der Staatsgarantie für Kantonalbanken über die kantonalen Gebäudeversicherungen bis hin zu Steuervereinbarungen – mit dem Rahmenabkommen als staatliche Beihilfen gelten können und deshalb unter Druck der EU kommen würden. Das EDA lehnt Zurkindens Schlussfolgerung ab, dass es sinnvoll wäre, die schweizerischen Abweichungen vom Beihilferecht der EU schon im Rahmenabkommen zu erwähnen und damit abzusichern. Das EDA schreibt dazu, das sei nicht realistisch.

Bei den flankierenden Massnahmen ist das EDA mit dem Gutachten Zurkinden insofern nicht einverstanden, als dass aus Sicht des Bundes eine allgemeine Kautionspflicht und Dienstleistungssperren weiterhin möglich und weitere eigene Massnahmen nicht ausgeschlossen wären, wenn sie nicht diskriminierend und verhältnismässig sind.

Zurkinden entgegnet auf ­Anfrage, dass man mit dem ­Rahmenabkommen in Zukunft dynamisch die Richtlinien der EU übernehmen müsse und sich nicht mehr auf den Stand des Rechts von 1999 bei Unterzeichnung des Abkommens über die Personenfreizügigkeit berufen könne. Deshalb erachte er das Rahmenabkommen als «Zäsur» für die flankierenden Mass­nahmen, und deren künftige Entwicklung sei ungewiss. «Auch bei Streitfällen über diese Fragen würde letztlich der EuGH entscheiden», gibt Zurkinden zu bedenken.

Ziel nicht erreicht

Bei der Unionsbürgerrichtlinie schreibt das Aussendepartement, dass die Schweiz über die Einführung der problematischen Teile, etwa das Daueraufenthaltsrecht für EU-Bürger, nicht mehr einseitig entscheiden könne wie heute. Auch diese Frage könnte vor das Schiedsgericht kommen, womit gemäss Auffassung der beiden Gutachter faktisch der EuGH befinden würde. Erst danach könnte die Schweiz die Richtlinie ablehnen. Heute kann sie dies einseitig im Gemischten Ausschuss tun.

Die Schweiz hatte laut dem EDA eine ausdrückliche Ausklammerung der Richtlinie gefordert, dies aber nicht erreicht. Damit widerspricht das EDA zum Beispiel der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrats, die es als Erfolg gewertet hatte, dass die Richtlinie im Abkommen nicht erwähnt sei.

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